La situation économique du Liban et ses perspectives de développement dans la région

by Georges Corm

 
  sections
La situation à la sortie de la guerre
Bilan de la politique de reconstruction
  La dette publique
  La reconstruction des infrastructures et l’état de l’environnement
  La situation sociale, le retour des réfugiés et l’émigration
  Les points de force de l’économie libanaise
From the french periodical Confluences Méditerranée N°49 – 2004
Originally published in the periodical Quaderns de la Meditteranea (Barcelona)
© Confluences Méditerranée 2004 -2022

La situation économique au Liban depuis la fin de la guerre a connu une dégradation continue aussi bien sur le plan des niveaux de vie que sur celui de la place du Liban dans l’économie régionale. Le pays connaît en effet une crise structurelle qui s’aggrave et qui ne pouvait manquer de se manifester avec de plus en plus d’ampleur, en l’absence de réformes économiques en profondeur et de changements majeurs dans les politiques économiques mises en place depuis 1992.

 

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La situation à la sortie de la guerre
Le Liban était sorti des années de guerre avec son lot de destructions matérielles et de victimes, mais avec un système bancaire intact, d’importantes réserves d’or (9 millions d’onces), un régime de liberté des changes et du commerce que les quinze années de violence n’avaient pas entamé. Durant cette période, le secteur privé avait remarquablement résisté, déployant des efforts remarquables pour continuer d’approvisionner toutes les catégories de la population et toutes les régions du pays dans les circonstances les plus difficiles ; la destruction du centre historique de la capitale avait entraîné un redéploiement des activités économiques dans les périphéries de la capitale et dans les villes secondaires, ce qui avait eu un effet bénéfique sur des régions et des zones que la prospérité d’avant-guerre n’avait pas touchées. De plus, les hostilités militaires avaient donné lieu à un boom de la construction dans ces zones. Les capitaux amassés par les Libanais émigrés dans les pays arabes exportateurs de pétrole ou en Afrique avaient permis le financement de ce boom.

Toutefois le cours de la livre libanaise vis-à-vis des devises étrangères avait souffert à partir de 1984-1985, et suite aux conséquences de l’invasion israélienne de 1982, d’un déclin important, ce qui avait contribué à une chute brutale du pouvoir d’achat des Libanais ne disposant pas d’épargne ou de sources de revenus en devises étrangères.

C’est à partir de la fin de l’année 1992 que le Liban est doté d’un gouvernement qui entend entreprendre une reconstruction quelque peu mégalomaniaque. L’objectif de ce plan (appelé Horizon 2000) est de replacer le pays au centre de l’économie régionale, telle qu’il l’avait été entre 1950 et 1975. Il prévoit des infrastructures massives (pour 18 milliards de dollars) destinées à faire face aux besoins supposés d’une croissance exceptionnelle que devraient stimuler les perspectives de paix au Proche-Orient[1]. Le centre historique de la capitale fait l’objet d’une opération spéciale de spéculation immobilière, basée sur la saisie des droits fonciers de 150000 propriétaires et locataires et leur transformation forcée en actions d’une société immobilière unique chargée de la reconstruction de cette partie majeure de la ville (solidere). Une Caisse des réfugiés est créée qui a pour vocation d’inciter les personnes déplacées hors de leur zone d’habitation du fait de la guerre (environ 600000) à retourner à leur domicile d’origine en payant des compensations financières pour la remise en état de leur logement d’avant la guerre. En revanche, aucun mécanisme d’aide n’est prévu pour que le secteur privé puisse reconstituer sa capacité productive, sérieusement entamée par les destructions de capital physique durant la guerre dans les secteurs agricoles, industriels et touristiques. Aucune pension n’est attribuée aux veuves, orphelins et invalides que la guerre a créés.

Par ailleurs, une nouvelle politique monétaire est inaugurée à partir de la fin de l’année 1992. Elle consiste essentiellement à encourager l’utilisation massive du dollar dans l’économie libanaise et à faire de la livre libanaise une simple monnaie de compte, dont le cours est désormais administré par la Banque centrale qui maintient sa parité par rapport au dollar dans des limites très étroites (0,33% de chaque côté d’un cours pivot fixe). En dépit d’une chute rapide de l’inflation et d’un afflux de capitaux, la Banque centrale et le ministère des Finances maintiennent, à travers les émissions hebdomadaires de bons du Trésor, une structure anormalement élevée des taux d’intérêt, en particulier sur la livre libanaise. En effet, ces taux ont fluctué entre 18 et 42% durant la période 1992-1998, puis entre 9 et 14% après que le seul gouvernement qui n’ait pas été présidé par Rafick Hariri ont rompu avec la pratique de ce niveau anormalement élevé de taux d’intérêt, ayant des effets catastrophiques sur l’endettement du Trésor et des firmes privées. Les taux d’intérêt servis aux déposants sur leurs avoirs en dollars ou facturés pour les facilités de crédit au secteur privé sont eux aussi portés à des niveaux très élevés par rapport aux taux d’intérêt prévalant sur les grands marchés financiers internationaux ; le différentiel de taux atteint plus de 6 à 9% suivant les périodes.

De ce fait l’émission de bons du Trésor et la spéculation sur le différentiel d’intérêt entre les taux servis sur la livre libanaise et sur le dollar sont devenus un instrument majeur d’enrichissement des couches fortunées de la population, tout en assurant un complément de revenus non négligeable aux classes moyennes ou aux détenteurs de carnets d’épargne de moyens modestes. Le coût de cette source d’enrichissement a été supporté par le Trésor public qui a surpayé le financement de sa dette et par le secteur privé productif endetté auprès des banques, comme nous le verrons ci-dessous.

Pour compléter ce tableau des politiques de la reconstruction, il faut mentionner le fait qu’en 1994 le gouvernement abaisse drastiquement le niveau de l’impôt sur le revenu dont la progressivité est ramenée de 2 à 10%, cependant que les revenus du capital ne sont taxés qu’à 5%, que les plus-values foncières et financières sont exonérées et que la retenue à la source sur les intérêts des dépôts bancaires ou les intérêts sur la dette en livre sont exonérés de tout impôt. A la différence de ce qui se fait après toutes les guerres, aucun prélèvement fiscal ou quasi fiscal exceptionnel n’a été opéré par l’Etat pour permettre de faire face aux charges exceptionnelles que cette dernière a entraînées au titre de la reconstruction des infrastructures publiques, des capacités de production du secteur privé, des pensions à verser aux victimes de guerre.

En dépit des nombreuses critiques qui ont porté sur la conception de la reconstruction et ses mécanismes de base, les gouvernements successifs depuis 1992, dirigés sans interruption (sauf entre décembre 1998 et octobre 2000[2]) par le milliardaire saoudo-libanais Rafick Hariri, n’ont jamais infléchi leur approche du développement d’après-guerre. Le Premier ministre a réussi, en effet, à faire taire ou à occulter toutes les oppositions et critiques des divers milieux libanais. Il a été aidé en cela par ses moyens financiers exceptionnels, son influence sur le secteur bancaire, celui des entreprises de travaux publics, la banque centrale, le Conseil de la Reconstruction et du Développement, ainsi que par ses moyens considérables dans les médias locaux et internationaux, mais aussi son influence politique régionale «hors norme», qu’il s’agisse de l’appui massif de l’Arabie saoudite, des amitiés à l’intérieur du régime syrien, en Egypte, en Jordanie. Il aura aussi été aidé par des amitiés indéfectibles avec le Président français, le président de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international.

Le court mandat de Salim El Hoss qui est nommé Premier ministre en décembre 1998 par le Président nouvellement élu du Liban, le Général Emile Lahoud, n’a pas disposé du temps nécessaire pour opérer les réformes indispensables pour changer en profondeur les pratiques économiques, monétaires et financières de la politique de reconstruction. Bien que ce gouvernement de dix-huit mois ait réussi à opérer une stabilisation macro-économique importante, aux élections de l’été 2000, les listes de Rafick Hariri et de ses principaux alliés dans la nomenklatura politique et économique du pays remportent largement les élections. M. Hariri reprend en main le contrôle économique et financier total du pays. Face à une dégradation alarmante de la situation monétaire et financière en 2002, une conférence de pays donateurs est réunie à Paris en novembre de cette année, grâce aux efforts du Président français et de celui de la Banque mondiale, qui permet de mobiliser des prêts à long terme pour un montant de 2,6 milliards de dollars dont le décaissement est immédiat. Ceci donne un nouveau répit à une crise structurelle qui s’aggrave et qui ne pouvait manquer de se manifester avec de plus en plus d’ampleur, en l’absence de réformes économiques en profondeur et de changements majeurs dans les politiques économiques mises en place depuis 1992.

Notes

[1]. Une estimation des besoins financiers pour la réhabilitation des infrastructures détruites faite par la société américaine bechtel en 1992 avait prévu le montant de 3,5 milliards de dollars seulement.

[2]. Ce gouvernement a été présidé par M. Salim El Hoss, personnalité connue pour son intégrité personnelle et son indépendance par rapport aux milices et à leurs protecteurs extérieurs. Il a présidé de nombreux gouvernements durant les années de guerre où ses positions modérées ont permis souvent d’éviter le pire.

 

 

 

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Bilan de la politique de reconstruction

En effet, le bilan économique des douze dernières années présente des aspects plus qu’inquiétants.

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La dette publique

Celle-ci est passée de 1,7 milliard de dollars en 1992 à 32,5 milliards en octobre 2003. Pourtant le déficit des finances publiques entre 1992 et 1993, toutes dépenses confondues, n’a été que de l’équivalent de 5 milliards de dollars. Si la structure des taux d’intérêts au Liban avait été maintenue à un niveau naturel, proche de la structure des taux internationaux, le montant de la dette n’aurait pas dû dépasser la somme de 14 milliards de dollars. La politique monétaire qui a maintenu la structure anormale des taux d’intérêts, ainsi que les modalités de gestion de la dette publique ont entraîné cette accumulation de dette qui atteint environ 180% du pib. Le service annuel de la dette publique atteint trois milliards de dollars par an, soit environ 15 à 17% du pib par an. Une telle situation n’est pas tenable à terme, quelle que soit la disponibilité des banques libanaises et de certains milieux financiers arabes à financer le renouvellement et l’augmentation annuelle de cette dette, source formidable de profits.

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La reconstruction des infrastructures et l’état de l’environnement

Si la capitale a été dotée d’un aéroport surdimensionné et d’un réseau de routes de dégagement permettant un accès facile à l’aéroport et à la sortie sud de la capitale, le reste des infrastructures libanaises en matière d’urbanisme, de distribution d’eau et de traitement des eaux usées, d’électricité, de traitement des déchets, d’éducation publique, de transport collectif et de routes de dégagement vers la banlieue nord et dans les capitales régionales, reste très en dessous des besoins.

Pour ce qui est du centre historique et commercial de Beyrouth, celui-ci n’a que partiellement repris vie grâce à l’installation de nombreux restaurants ; les locaux de bureaux restent en grande majorité vides. Plusieurs centaines de bâtiments historiques ont été dynamités, créant des espaces vides incongrus ; seuls sept immeubles ont été construits par la société chargée de l’aménagement de la zone. L’action de la société ne vaut plus que 40% de sa valeur nominale, aggravant la spoliation qui a frappé les ayants droit lors de l’estimation de la valeur des biens-fonds saisis au profit de la société. Les bénéfices mirobolants annoncés dans le prospectus de lancement de la partie du capital mobilisé en actions ne se sont évidemment pas réalisés.

Par ailleurs, toujours dans le centre de la capitale, la baie historique du Saint-Georges a été complètement défigurée par des travaux de remblaiement sur la mer et la construction de digues gigantesques pour faire un port de plaisance. Le prestigieux hôtel Saint-Georges, un des symboles les plus marquants du raffinement et de la prospérité d’avant-guerre, n’a pas pu ouvrir à nouveau ses portes, du fait des obstacles que l’aménageur de la zone lui a créés. Le vilain talus d’ordures accumulées durant les quinze ans de guerre et voisinant la baie et le port de Beyrouth est toujours en traitement pour en faire des superficies constructibles additionnelles, susceptibles de supporter des tours modernes qui achèveront d’enlever au centre de Beyrouth le caractère pittoresque de la vieille ville ottomane et arabe.

En réalité, l’état de l’environnement au Liban est inquiétant. Ceci est dû à l’incapacité du Conseil de la Reconstruction et du Développement, organisme qui monopolise et gère l’ensemble des opérations de reconstruction, des ministères techniques et des collectivités locales de s’entendre sur l’utilisation des prêts accordés au Liban pour l’épuration des eaux et le traitement des déchets. Le ministère de l’Environnement ne possède que des capacités techniques et des compétences juridiques réduites, cependant que le Conseil des ministres peine à adopter des plans et des schémas directeurs dans ces deux domaines, mais aussi pour ce qui est des nombreuses carrières qui contribuent à la pollution et à la défiguration des plus belles montagnes du pays.

La détérioration de la côte, en l’absence de tout plan d’occupation des sols, et des empiètements anarchiques sur le domaine public maritime, sont un autre élément de dégradation de l’environnement, à côté du non-respect des règles élémentaires d’urbanisme, de l’absence de toute politique d’aménagement du territoire et de règles claires et respectées d’occupation des sols. De plus, en prédisant que le Liban redeviendrait rapidement le centre économique régional, en particulier à la faveur du processus de paix initié à Madrid en 1991, puis de la conclusion des accords israélo-palestiniens d’Oslo, la politique gouvernementale consistant à attirer les investisseurs libanais dans le secteur immobilier a abouti à créer un excédent d’immeubles de luxe à usage de bureaux ou d’habitation, à Beyrouth, mais aussi dans toutes les stations traditionnelles d’été et de tourisme. Il est estimé qu’il y a aujourd’hui 250000 unités d’habitations vides, représentant environ sept milliards de dollars qui sont ainsi gelés.

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La situation sociale, le retour des réfugiés et l’émigration

Un autre point noir de la situation est la baisse du pouvoir d’achat de la population à revenus modestes. Cette baisse est due à plusieurs facteurs, en particulier la concentration des investissements dans le secteur de l’immobilier (pour le secteur privé) et du btp (pour le secteur public) où domine la main-d’œuvre non libanaise à bon marché. Elle est due aussi à l’absence de créations d’emplois dans les secteurs dynamiques de l’économie moderne. De ce fait, les salaires du secteur privé sont stagnants depuis la fin de la guerre ; si les cadres directeurs du secteur privé sont rémunérés parfois de façon extravagante, la masse des employés, y compris dans les secteurs financier et commercial, est sous-payée par rapport au coût de la vie. Le niveau des salaires dans la fonction publique, bien qu’ayant été relevé en 1999, demeure lui aussi très bas.

De ce fait, le bureau du pnud au Liban estime que 35,2% des Libanais en 1995 vivaient dans des conditions de pauvreté ou de pauvreté extrême. D’après cette même source, la part du pib revenant à la fraction la plus pauvre du pays (17% de la population) ne représentait que 4% du total[3]. Cette situation est confirmée par la statistique de la répartition des dépôts bancaires par importance des dépôts : c’est ainsi que 72% des comptes bancaires ne représentent que 4,3% de la masse des dépôts, cependant que 9,2% en détiennent 82,7%[4].

Il n’existe pas de statistiques de chômage ; les estimations varient largement suivant les sources entre 15% et 25%. En fait, le chômage est très élevé chez les jeunes entre 15 et 24 ans (22,6%) et le taux d’activité des hommes (75%) est de loin supérieur à celui des femmes (25%). Une enquête récente montre que 34,7% seulement des hommes et des femmes dans la tranche d’âge de 15 à 24 ans sont employés. Pour la tranche des 25-34 ans, ce taux monte à 66,9%, mais décroît à nouveau pour la tranche des 35-49 ans (57%), puis celle des 50-64 ans (47,4%)[5]. D’après cette même enquête, 43,3% des jeunes de sexe masculin de 18 à 35 ans déclarent vouloir émigrer ou quitter provisoirement le pays. La cause principale déclarée du désir d’émigration est la quête d’un emploi ou l’amélioration des conditions de vie.

Pour ce qui est du retour des réfugiés, en dépit des sommes versées de façon anarchique par la Caisse des déplacés depuis dix ans (environ 2 milliards de dollars), peu de déplacés sont effectivement revenus habiter dans leurs lieux d’origine. Les sommes versées ont servi principalement à financer un mouvement de construction dans les différentes régions, aggravant l’excédent du parc immobilier. En effet, la plupart des déplacés, après toutes ces années, ont refait leur vie dans les régions où ils se sont réfugiés. Aussi, très souvent ont-ils employé leurs indemnités à construire ou reconstruire dans leur lieu d’origine pour vendre ou louer à des tiers.

En règle générale, la politique de reconstruction a conduit à nouveau à une centralisation excessive des activités économiques dans la capitale et sur la côte. Le principe du développement économique équilibré, tel qu’inscrit dans la constitution à la faveur des amendements qui y ont été introduits, suite aux accords de Taëf, n’a pas été respecté[6]. Les différences de niveaux de vie entre la capitale et les autres régions du pays restent inacceptables et contribuent de façon majeure à l’amplification de la crise sociale.

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Les points de force de l’économie libanaise

Si les éléments négatifs et les contraintes dans lesquelles l’économie libanaise est enfermée constituent des défis abrupts, le Liban ne manque pas d’atouts qu’il pourrait exploiter si un changement de politique économique était mis en œuvre.

Le changement requis concerne la sortie du mirage dans lequel la politique de la reconstruction menée depuis 1992 s’est laissé enfermer. Il était, en effet, très naïf de penser que le Liban pouvait retrouver une place majeure sur l’échiquier économique régional en se contentant de doter la capitale d’infrastructures surdimensionnées, de favoriser un boom artificiel de la construction de luxe, d’offrir des taux d’intérêts surélevés sur les titres de la dette publique pour attirer des capitaux de la diaspora et des fortunes arabes au Liban. Durant les 15 années de guerre, le Liban a perdu irrémédiablement son ancienne fonction d’intermédiaire entre les économies occidentales et les économies sous-développées et sous-équipées des pays de la péninsule Arabique ou des économies fermées de type socialiste, telles que celles de l’Irak, de la Syrie et de l’Egypte. Les pays de la péninsule sont devenus des géants économiques suréquipés ayant noué un réseau de relations très denses avec les économies occidentales et asiatiques ; l’Egypte a pratiqué une politique d’ouverture et de libéralisation qui l’a remise dans les circuits de l’économie régionale ; même la Syrie a considérablement évolué, s’équipant en infrastructures et opérant une libéralisation partielle de son économie. L’hypothèse de base de la conception de la reconstruction était donc peu pertinente. Elle est largement responsable de la crise multiforme dans laquelle se débat l’économie libanaise.

Mais il est remarquable que le pays résiste encore, sans connaître de rupture majeure, en particulier dans le domaine financier et bancaire, et sans que la crise sociale n’éclate au grand jour provoquant une déstabilisation politique du pays. C’est qu’en réalité le Liban dispose de l’atout majeur que constitue l’émigration à l’étranger. Plus le chômage et la crise sociale augmentent, plus les Libanais de l’étranger se trouvent dans l’obligation d’aider leurs familles restées au pays. Il y a là un mécanisme auto correcteur à la crise sociale, au déficit de la balance commerciale et des finances publiques.

Le Liban reste aussi un pays où il fait bon vivre et qui garde encore, heureusement, l’aspect d’un pays refuge. Les événements du 11 septembre et leurs dramatiques prolongements régionaux ont entraîné une hausse du mouvement touristique, un accroissement du nombre d’étudiants arabes dans les grandes universités, ainsi qu’un certain afflux de capitaux. Le pays ayant retrouvé sa capacité hôtelière, les recettes en provenance du secteur touristique sont en augmentation. La libération de l’occupation israélienne dans le Sud du pays ainsi que l’état satisfaisant de la sécurité ont aussi replacé Beyrouth sur la carte du monde arabe pour y tenir des sommets de chefs d’Etat (Ligue Arabe et Francophonie en 2002) ou de nombreux séminaires à caractère régional et international.

Par ailleurs, l’Etat libanais n’ayant jamais fait défaut sur sa dette publique, il continue de garder un capital de confiance important de la part de ses prêteurs qui sont essentiellement les banques libanaises et les Libanais de l’émigration ou les Arabes fortunés des autres pays. Il n’y a pas dans le financement de la dette libanaise de banques étrangères susceptibles de se retirer du jeu, comme cela a été le cas pour d’autres pays émergents qui ont connu des crises financières majeures (Russie, Argentine, Thaïlande par exemple). Cette dette, aujourd’hui extravagante, pourrait être restructurée en douceur et volontairement avec un retour à un niveau de taux d’intérêt acceptable et normal, dans le cadre d’un changement général de politique économique. De même, de nombreux émigrés seraient vraisemblablement prêts à faciliter une telle restructuration en fournissant des financements à très bas intérêts, s’ils acquiéraient la conviction que la politique économique du pays va connaître des changements qualitatifs majeurs[7].

Ce changement suppose que soient abandonnés les rêves quelque peu naïfs de transformer le Liban en un «émirat» du style de celui de Monaco dans un Moyen-Orient rapidement pacifié. Les cercles dirigeants devraient réaliser que le pays a le potentiel requis pour devenir un centre régional d’excellence technique dans de nombreux secteurs à haute valeur ajoutée (santé, informatique, électronique, assurance, agro-alimentaire de luxe, médias et industries culturelles, bijouterie, médicaments génériques et à base de plantes, laboratoires de recherche et de contrôle de qualité industrielle, équipements anti-pollution, panneaux solaires, etc.). La qualité de l’enseignement dispensé par les grandes universités du Liban, le dynamisme des diplômés libanais et, de façon générale, de la population, pourraient être un atout majeur, si l’Etat et le secteur privé décidaient ensemble d’adopter l’un ou l’autre des modèles qu’offrent de petits pays comme l’Irlande, Singapour ou Taïwan qui ont connu des transformations majeures en l’espace de quelques décennies et acquis une importance régionale significative.

Il faudrait aussi que la corruption et la confusion entre l’intérêt public et l’intérêt privé reculent sensiblement dans le pays. La domination d’hommes d’affaires entrés en politique et d’hommes politiques entrés en affaires sur l’intérêt public est aujourd’hui un obstacle majeur à une réforme économique en profondeur. Le potentiel du pays est cependant là, qui attend un changement des équipes qui ont conçu la politique économique peu raisonnable de la dernière décennie et qui ne semblent pas prêtes à opérer les changements majeurs qui s’imposent depuis longtemps déjà. Les Libanais, tout au long de leur histoire mouvementée, ont montré une remarquable capacité de survie. La phase actuelle de l’histoire du pays n’est encore que le prolongement de la guerre, où l’argent et non plus les armes jouent un rôle majeur. Elle se terminera un jour, ce qui permettra d’exploiter positivement tous les atouts dont disposent le Liban et les Libanais.

Notes

[3]. PNUD et CDR. Millenium Development Goals. Lebanon Report 2003. Beyrouth : Septembre 2003.

[4]. Conseil économique et Social. La crise économique et sociale et ses remèdes (en arabe). Beyrouth : Octobre 2000.

[5]. L’entrée des jeunes Libanais dans la vie active et l’émigration, 3 volumes. Beyrouth : Université Saint-Joseph, 2002.

[6]. Ces accords conclus en 1989 par les députés libanais réunis dans la ville de Taëf en Arabie saoudite ont prévu un rééquilibrage des pouvoirs entre l’exécutif et le législatif, mais aussi à l’intérieur du pouvoir exécutif entre le Président de la République et le Conseil des ministres ; ils ont aussi prévu la décentralisation et l’organisation des élections par préfecture, ainsi que la suppression du confessionnalisme politique.

[7]. Au cours de l’été 2000, trois émigrés libanais ont souscrit des bons du Trésor sans intérêt à hauteur de 300000 dollars pour donner l’exemple. Le changement de gouvernement au début de l’automne n’a pas permis de développer cette initiative courageuse et imaginative.

 

Georges Cormest écomiste et écrivain. Il est notamment l'auteur de L'Europe et l'Orient. De la Balkanisation à la libanisation; histoire d'une modernité inaccomplie, La Découverte, Paris, 1989.

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