Les Etats-Unis et le Liban (1957 - 1961) :
Réflexion sur une diplomatie américaine dans le monde arabe
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Les questions relatives à la diplomatie étrangère américaine dans le monde arabe depuis la Seconde Guerre mondiale peuvent apparaître comme l'histoire d'un long défi toujours d'actualité. La politique étrangère menée par la seconde administration du Président Eisenhower au Liban s'inscrit avant toute chose dans une situation complexe de jeux de forces entre puissances. Ainsi, le sujet invite à mener une réflexion plus vaste sur les racines historiques de ces différents acteurs dont les rivalités aboutissent à la déstructuration continue de ce que Georges Corm appelle à juste titre, le « Proche Orient éclaté[1] ». L'histoire du monde arabe présente une singularité particulière : s'interroger sur sa nature revient à s'interroger sur l'expression géographique d'un espace à un moment donné et à travers la puissance dominante du moment. La première difficulté réside dans la définition que l'on cherche à donner à cet ensemble. Ainsi monde musulman, monde arabe, Proche-Orient, Levant, Moyen-Orient ou encore Méditerranée orientale ne sont pas interchangeables. Dans cet espace complexe, carrefour de nombreuses civilisations, « la logique du découpage géographique [de cet espace] apparaît comme une constante, dans la mesure où l'identification d'une région est subordonnée à sa fonction stratégique[2] ». Selon les époques et les acteurs en présence, les définitions s'entremêlent, parfois se contredisent ou disparaissent.

Les premières notions qui définissent cet espace sont de nature politique. Au début du XXième siècle, l'Orient est découpé selon sa proximité géographique avec l'Europe. Les puissances coloniales française et britannique désignent l'espace méditerranéen oriental à travers deux notions principales : le Proche Orient ou Levant selon l'acception française, englobe les Etats bordant la Méditerranée orientale (Syrie, Irak, Liban, Palestine, Egypte[3]) et l'Asie Mineure[4] (approximativement la Turquie actuelle). Le Moyen-Orient (Middle East) dans le langage britannique désigne le Proche Orient (Near East) auquel il faut ajouter les zones traditionnelles d'influence de la Grande Bretagne : la péninsule arabique ou encore des Etats comme l'Iran, bordant le Golfe persique. En d'autres termes, cette notion prend en compte l'ensemble du monde arabe oriental et l'espace turco-iranien[5]. Le second conflit mondial et l'influence grandissante des Américains au cours des années 1950, gomment en les élargissant peu à peu ces découpages politiques et stratégiques. Cette définition principalement politique de l'espace moyen-oriental est renforcée par celle du département d'Etat qui perçoit d'abord cette région comme un théâtre d'intervention. Aux espaces de la traditionnelle approche des Empires coloniaux, se greffent alors des Etats stratégiquement importants pour le département d'Etat américain. Le Soudan ou des îles comme Chypre qui servent aux manœuvres militaires de la VIième flotte[6], jouent un rôle de toute première importance.

Néanmoins, en ne prenant en compte que la dimension politique et géostratégique de cet espace, cette définition présente un certain nombre de limites. Les délimitations des Empires coloniaux et celles des Américains ne présentent qu'une vision proprement occidentale de l'Est méditerranéen, ce qui donne à cet espace une conception imparfaite et parfois assez imaginaire de l'Orient[7]. Deux approches plus anciennes définissent la région à travers le prisme des civilisations. Le Dar Al Islam qui groupe l'ensemble des Etats soumis à la loi musulmane (monde musulman) cherche une unité à travers la religion. Le Watan'Arabi (Patrie Arabe), dont l'origine est plus récente, prend racine dans l'émergence de la pensée nationale arabe de la fin du XIXième siècle et se traduit aujourd'hui par « monde arabe[8] ». Une telle notion ne peut apparaître concevable pour la définition stratégique américaine des années d'après guerre : elle exclut par la force des choses des Etats comme Israël et la Turquie dont le rôle est fondamental pour le département d'Etat. A l'inverse, cette définition est tout à fait révélatrice de la pensée panarabe qui émerge dans les années 1950 (Nasser), dont l'objectif est de réaliser l'unité du monde arabe. C'est précisément sur cette ambivalence que se construisent, en termes de perception et de projection politiques, les contradictions entre la diplomatie américaine et celle des Arabes. Ainsi, à travers ces difficultés, cette étude cherchera aussi à mettre en exergue toute la complexité identitaire du monde arabe.

Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, la politique américaine répond à deux objectifs principaux - le pétrole et la lutte contre le communisme – pour parvenir à un même objectif, le renforcement de l'influence des Etats-Unis dans le monde. La présence d'importantes réserves de pétrole dans cette région du monde, amène une offensive commerciale sans précédent de compagnies pétrolières américaines au XXième siècle. Instrument de pression, enjeu de puissance, cette ressource vitale pour l'industrie va devenir durablement l'objet de toutes les convoitises. L'historien Pierre Milza précise à juste titre que « le pétrole est entré dans l'histoire en 1859 et qu'il n'en est jamais sorti[9] » depuis. Au début de la Guerre Froide, les Etats-Unis et l'Union Soviétique sont les deux principaux producteurs et consommateurs d'hydrocarbures. Malgré une supériorité incontestable des compagnies occidentales[10], l'Europe est extrêmement dépendante sur le plan énergétique. Cette ressource, avec l'essor de nouvelles industries, est vitale pour la croissance économique des pays développés. Les prétentions soviétiques dans cette région du monde constituent une menace directe pour les exploitations pétrolières des Occidentaux mais aussi pour les routes commerciales qui acheminent la grande majorité du pétrole. Cette situation critique pousse les conglomérats américains à accomplir « un immense effort de prospection et d'exploitation des gisements du monde arabe[11] » : des sommes astronomiques sont investies dans cette région du monde pour permettre la construction d'oléoducs et de stations de raffinage. A la fin de la Seconde Guerre mondiale, la domination économique des Américains est sans précédent. Elle laisse présager la mise en place d'une véritable diplomatie active dans la région, destinée à renforcer l'influence politique et stratégique de Washington sur les Etats arabes.

Une grande partie de la région méditerranéenne était historiquement, sous domination des puissances britannique et française. Après un important bras de fer entre les empires coloniaux européens pour la domination de la région, l'influence de ces puissances s'essouffle au profit de celle des Américains. En raison de ce long passé colonial, il demeure essentiel pour Washington de maintenir une présence européenne afin de stabiliser les intérêts stratégiques des Occidentaux[12]. Seulement, les forces arabes émergentes construisent leurs discours contre cette domination impériale à laquelle ils souhaitent mettre fin par tous les moyens. C'est une première occasion habilement exploitée par Moscou. Pour maintenir l'influence des Occidentaux et pour contenir le communisme, il est nécessaire de garder des liens privilégiés avec des Alliés dont le colonialisme est sujet à de virulentes dénonciations. Parallèlement, pour obtenir la confiance des dirigeants du Moyen-Orient, Washington se doit de conserver des liens avec les dirigeants de la région.

Durant la période de l'après-guerre, les Soviétiques ne cessent de vouloir développer leurs intérêts économiques et politiques dans cette région du monde tant convoitée. Ils se proclament les défenseurs d'un monde libre, affranchi des asservissements du colonialisme et des inégalités du capitalisme. Les crises grecque, turque et les pressions sur le monde iranien sont les premières manifestations de cette poussée à laquelle les Américains répondent fermement : la doctrine énoncée par le Président Truman en 1947 traduit un refus clair de la subversion communiste, tandis que la véritable bipolarisation du monde ne cesse de se prolonger dans l'espace moyen-oriental. Dès la fin des années 1940, certaines orientations de la diplomatie américaine vont placer les Etats-Unis dans une situation de contradiction durable avec et contre laquelle le monde arabe va évoluer.

Effectivement, en 1948, une nouvelle donne vient bouleverser l'équilibre précaire du Moyen-Orient : avec le soutien des Etats-Unis, un Etat israélien est créé au cœur même du monde arabe. Si Washington et Moscou reconnaissent immédiatement ce nouvel Etat, les pays arabes de la région déclenchent aussitôt une guerre. Le Kremlin profite de cette situation de crise pour chercher le ralliement des Arabes contre les Américains responsables d'une diplomatie guidée par leurs seuls intérêts.

L'histoire de la diplomatie américaine va donc être prise dans des contradictions qui favorisent la mise en place d'un jeu diplomatique dangereux, habilement exploité par les Etats arabes. Afin d'éviter un embrasement général au Moyen-Orient et tout en sauvegardant les intérêts occidentaux, l'administration Eisenhower met en place une politique caractérisée par deux orientations majeures : le renforcement du containment et la création d'un pacte défensif au sein du Tiers-Monde arabe.

L'intention première de l'administration Eisenhower est de parvenir à maintenir à tout prix un statu quo dans l'espace moyen-oriental. Le 25 mai 1950, une déclaration tripartite est signée entre les Britanniques, les Français et les Américains afin de préserver la paix dans la région entre Israël et les Etats arabes et afin d'empêcher une véritable course aux armements. Ce texte fondamental stipule que

« Les trois gouvernements reconnaissent que les Etats arabes et l'Etat d'Israël ont besoin de maintenir un certain niveau de forces armées dans le dessein d'assurer leur sécurité intérieure, leur légitime défense et de leur permettre de jouer le rôle qui leur revient dans la défense de l'ensemble de la région. Toute demande d'armes ou de matériel de guerre à destination de ces contrées sera appréciée à la lumière de ces principes. Ainsi, les trois gouvernements [...] affirment leur opposition au développement de la course aux armements entre les Etats arabes et l'Etat d'Israël ».

Il précise par ailleurs que

« Les trois gouvernements déclarent avoir reçu de tous les Etats actuellement bénéficiaires d'expéditions d'armes, l'assurance que l'Etat acheteur n'entend entreprendre aucun acte d'agression à l'égard d'un autre Etat. Des assurances similaires seront demandées à tout autre Etat de cette région à destination duquel ils autoriseraient l'envoi d'armes dans l'avenir[13]. »

En définitive, ce texte souligne que si un Etat venait à ne pas respecter la souveraineté d'un autre Etat, les trois puissances seraient obligées d'agir en tant que membres des Nations Unies pour mettre fin à toute violation territoriale. Néanmoins, l'absence des Soviétiques montre les limites d'une telle initiative.

La deuxième intention de l'administration Eisenhower est de parvenir à signer une série de traités d'alliance pour mettre en place des organisations régionales de défense pour contenir et isoler le communisme. La clef de voûte de ce système « pactomanique » est l'Organisation du Traité Nord Atlantique, l'OTAN, créée en 1949. Aux yeux des diplomates américains, il est essentiel de créer un cadre de coopération avec les dirigeants arabes qui puisse garantir une stabilité dans la région[14]. Dès novembre 1951, la France, la Grande Bretagne, la Turquie et les Etats-Unis fondent un « Commandement suprême allié au Moyen-Orient » qui prévoit d'intégrer les Etats arabes. Cette initiative rencontre un certain nombre de difficultés ; aussi le Président Eisenhower encourage la mise en place d'une politique plus offensive. L'idée d'un Middle East Defense Organisation (MEDO), préparée par Dean Acheson, est reprise par le Président et son Secrétaire d'Etat, John Foster Dulles[15]. Au mois de mai 1953, John Foster Dulles est envoyé en mission au Moyen-Orient pour évaluer l'état des relations américaines en Orient. Il constate la nécessité d'améliorer la coopération américano-arabe et de soutenir les Etats pivots alliés dont l'Arabie Saoudite et le Liban font partis.

L'administration Eisenhower rencontre au même moment ses premières difficultés avec l'Etat égyptien dont les bouleversements internes entraînent une radicalisation des positions. Le 1er juillet 1952, le Roi Farouk est renversé par un groupe d' « officiers libres », dont l'un d'eux, le Colonel Nasser s'emparera par la suite du pouvoir en évinçant son ancien allié, le Général Mohamed Néguib[16]. Ce groupe de nationalistes arabes dénonce fermement d'une part la présence des Britanniques sur leur sol et d'autre part la menace que représente l'existence d'Israël pour le monde arabe. Selon Nasser, aucune coopération n'est possible avec les Américains tant que les Britanniques maintiennent leur occupation. Cette question du retrait britannique devient peu à peu un facteur déterminant pour les relations américano-arabes et aucune coopération et intégration dans un système défensif régional ne peut espérer voir le jour dans ce contexte difficile. L'enjeu est évident et il place les Américains dans une impasse : leur projet d'alliance régionale ne doit pas être perçu comme une perpétuation d'occupation occidentale ce qui impliquerait de ne plus soutenir les Britanniques. Or, avec la multiplication des crises régionales dans le monde, le Président Eisenhower a plus que jamais besoin d'obtenir la coopération britannique pour créer un front uni contre le communisme, notamment à une époque où la crise indochinoise bat son plein.

Cette situation fait apparaître une des premières contradictions entre le monde arabe et les Etats-Unis : tandis que les Américains fixent leurs priorités dans la Guerre Froide, Nasser fixe ses priorités dans le nationalisme arabe. Il existe en outre, une deuxième contradiction entre les objectifs des politiques arabes et américaines. Eisenhower souhaite maintenir un nécessaire statu quo dans la région, Nasser quant à lui avive la ferveur révolutionnaire pour chasser l'ingérence étrangère. Cette politique d'immobilisme prônée par Washington s'apparente rapidement à une fiction, dès lors que des intérêts économiques sont en jeu : la nationalisation des champs de pétrole et des raffineries en Iran entraîne une réaction occidentale qui se solde par le renversement – par la CIA – du Premier Ministre Mossadegh en 1953, accusé d'être à la solde des Soviétiques. Après le monopole historique des Britanniques sur le pétrole iranien, les Etats-Unis parviennent à mettre en place un consortium international dans lequel ils contrôlent la quasi-moitié des parts. Les Américains renforcent leur emprise économique dans la région mais leurs efforts se portent toujours sur la mise en place d'une organisation régionale dans la région.

A la suite d'incessantes pressions auprès des Britanniques, les Américains obtiennent la signature d'un accord avec le Caire prévoyant le retrait des troupes britanniques de la zone du canal de Suez[17]. Néanmoins, en raison des aspirations tout à fait divergentes de Nasser dans le monde arabe, le Raïs maintient son refus de participer à tout projet de pacte défensif qui s'apparente à un impérialisme déguisé. Ce premier échec de l'administration Eisenhower entraîne un glissement de la coopération défensive régionale vers la région turco-iranienne (northern tier), zone tampon avec le monde soviétique. Dans le courant de l'année 1954, un accord turco-pakistanais est ratifié et des accords militaires bilatéraux sont signés entre les Américains, les Turcs, les Irakiens et les Pakistanais. Le véritable traité de défense qui prend le nom de « Pacte de Bagdad » voit le jour en février 1955 entre la Turquie et l'Irak. Entre avril et septembre 1955, les Britanniques, les Iraniens et les Pakistanais signent le traité. Les Etats-Unis ne sont pas membres du Pacte mais ils se tiennent informés des réunions du Conseil et du Comité militaire. La mise en place de telles alliances défensives permet aux Américains de disposer à tout moment de bases militaires dans les différentes régions du monde pour protéger les intérêts des Occidentaux, quand ils apparaissent menacés.

La naissance d'un tel pacte dans le monde arabe et turco-iranien a une portée opposée à celle que souhaitaient les Américains. Cette politique de défense prend une allure d'immixtion grossière de la part des Occidentaux et ne fait qu'ajouter de nouvelles instabilités régionales. De nombreux Etats arabes, et en particulier l'Egypte, dénoncent la persistance d'un impérialisme déguisé de la part de l'Occident. Nasser a lui aussi des ambitions régionales qu'un tel pacte vient mettre à mal : la lutte contre la présence des ingérences étrangères et celle d'Israël[18] sont les deux préoccupations majeures du Raïs. Deux Etats principaux, l'Egypte et la Syrie, prennent la tête de ce mouvement d'opposition à Washington et amorcent un rapprochement avec l'Union Soviétique. En septembre 1955, l'annonce par Nasser de la signature d'un accord de coopération pour des livraisons d'armes avec la Tchécoslovaquie, pays du glacis soviétique, marque un tournant diplomatique important. Pour le département d'Etat il s'agit là d'une preuve incontestable de la pénétration communiste dans le monde arabe et du rapprochement entre le Kremlin et Nasser. En réalité, Nasser, animé par des idées socialistes et non communistes, prend conscience qu'il est possible de renvoyer dos à dos le monde communiste et le monde occidental pour parvenir à ses fins. Dans le courant de l'année 1956, une crise tout à fait symptomatique vient confirmer d'une part les enjeux de pouvoir entre puissances et d'autre part les tensions qui en découlent dans le monde arabe.

Depuis son arrivée au pouvoir, Nasser souhaite construire un barrage à Assouan afin d'apporter à l'Egypte de gigantesques ressources hydroélectriques et de contrôler les crues du Nil. Or, le Raïs ne peut mener à bien ces travaux sans aide extérieure, ce qui représente pour Washington une occasion à saisir. Pour cela, les Américains débutent non sans heurt des négociations sur son financement afin de contrer les promesses techniques et financières des Soviétiques. Pourtant, le 19 juillet 1956, à la suite d'une réunion du National Security Council à Camp David, les Américains se retirent du projet en raison de leur forte irritation vis-à-vis de Nasser, dont les démarches politiques ne cessent d'ouvrir des portes au communisme[19]. Le Président Eisenhower est conscient des conséquences graves qu'il encourt en retirant son offre, bien qu'il reconnaisse la sagesse d'une telle décision[20]. Par dépit, le Raïs décide de trouver une autre source de financement en nationalisant le canal de Suez et en faisant appel à l'expertise soviétique[21].

Le 26 juillet 1956, la nationalisation est annoncée par Nasser et elle est célébrée avec joie par l'ensemble des populations arabes. En tant qu'actionnaires principaux, la France et la Grande Bretagne ripostent aussitôt. Cet affront permet à Londres de prendre sa revanche sur le Raïs suite à la victoire diplomatique qu'il a obtenu avec le départ des troupes britanniques stationnées sur le sol égyptien[22]. L'affaire de Suez est aussi l'occasion pour la France de condamner le soutien que Nasser accorde aux nationalistes algériens. En réaction à cette nationalisation, les Français et les Britanniques mettent sur pied une opération militaire avec l'aide d'Israël. Cet Etat soutient l'opération pour la double raison suivante : animosités toujours très vives envers l'Egypte et nécessaire réouverture du canal pour assurer son transport maritime. Après une entrevue secrète à Sèvres entre Anthony Eden, David Ben Gourion et Guy Mollet[23], il est décidé que les Israéliens commenceraient le conflit, permettant dans une deuxième phase l'intervention des Français et des Britanniques pour récupérer le canal. Le 29 octobre 1956, Israël envahit la bande de Gaza et le Sinaï et deux jours plus tard, Ben Gourion reçoit le soutien des troupes franco-britanniques (opération Mousquetaire). Devant la suprématie des Occidentaux, l'armée égyptienne se voit dans l'obligation de capituler et de laisser le canal. Aux yeux des Arabes, l'intervention des Français et des Britanniques est la preuve même que les Européens cherchent à maintenir une domination impériale, pourtant en perdition. Les Américains, se retrouvent face à une situation complexe dont les risques d'une crise diplomatique sont multiples. Ils éprouvent une vive irritation vis-à-vis de ce « plan à trois » dont ils n'avaient pas connaissance et ils constatent qu'il est de leur intérêt de ne pas soutenir cette expédition. Le soutien massif dont jouit Nasser auprès des populations arabes empêche toute intervention occidentale supplémentaire car il est nécessaire de ne soutenir directement ni les anciennes puissances impérialistes, ni Israël, afin de ne pas s'aliéner définitivement les dirigeants arabes. Par ailleurs, dans un tel contexte d'instabilité régionale, il est préférable d'agir en vue d'un apaisement et non d'une escalade. Il est indispensable de prévenir tout risque d'intervention des Soviétiques dans ce conflit et d'éviter de placer durablement le monde arabe dans une guerre froide régionale inextricable. Effectivement, Moscou souligne de façon menaçante, qu' « il y a des pays qui n'ont pas besoin d'envoyer des forces navales ou aériennes sur les côtes de Grande-Bretagne, mais [qui] pourraient utiliser d'autres moyens, tels que des fusées[24] ». Par ailleurs, l'objectif diplomatique de Washington n'est pas de s'opposer directement à Moscou mais de parvenir à isoler l'Egypte dans son ambition de s'arroger la direction du monde arabe et de pousser le Raïs vers une nécessaire conciliation avec les Occidentaux.

Le règlement de la crise de Suez va finalement s'effectuer à l'ONU à partir d'une collaboration historique entre Soviétiques et Américains. Les deux puissances parviennent à faire signer une résolution sur le retrait des troupes franco-britanniques et mettent ainsi fin au conflit. Pour cela, les Américains vont exercer une pression financière sur les Britanniques qui finissent par se retirer. A la demande d'Anthony Eden, les Français sont contraints d'en faire de même. Afin de ne pas accentuer la crise au sein de l'alliance atlantique, Washington accorde aux Européens de l'Ouest un prêt d'un milliard de dollars payable lors du cessez-le-feu. Ils s'engagent en outre à leur fournir un approvisionnement pétrolier régulier[25].

Malgré une défaite militaire de l'Egypte, le nationalisme arabe sort victorieux et Nasser se voit très vite érigé en symbole de la lutte pour l'unité du monde arabe. « De partout les ovations montaient pour saluer le paysan de Beni Morr qui, dur comme le granit de l'Egypte, s'était dressé comme un géant, face à l'impérialisme[26] ». Même en Arabie Saoudite, Etat très marqué par l'orientation pro-occidentale du Roi Saoud, la population et le Prince Fayçal soutiennent la politique égyptienne[27]. Par ailleurs, les velléités d'indépendance d'Etats de la région face au joug impérialiste, représentent pour le monde communiste une véritable occasion. Les objectifs de Washington à l'issue de cette crise visent précisément à éviter que Moscou puisse exploiter « la défaite » franco-britannique et tisser des liens d'amitié avec le monde arabe « victorieux ». Une nouvelle page tout à fait essentielle pour comprendre la nature de la diplomatie américaine semble tournée dans le camp occidental, depuis que Washington a montré sa supériorité dans cette crise majeure. En parvenant à restaurer l'ordre au Moyen-Orient sans pour autant désirer le renversement de Nasser[28], Washington s'est substitué à Paris et à Londres dans la défense des intérêts occidentaux. Cette crise marque le début de la toute puissance américaine dans le camp occidental et dans le monde arabe. Il est d'ailleurs possible de noter une certaine ironie que souligne à juste titre Robert Divine : Eisenhower, l'homme qui est considéré comme le sauveur de l'Europe de l'Ouest durant la Seconde Guerre mondiale, devient le Président qui étend l'influence américaine au détriment de la France et de la Grande Bretagne[29].

En acceptant une suprématie inégalée dans le camp occidental, les Américains estiment qu'il existe désormais un vide dans le monde arabe et assument indirectement la responsabilité de le combler. Pour cela, la politique profondément anticommuniste de J. F. Dulles et du Président Eisenhower encourage Washington à se donner les moyens d'une diplomatie active et efficace de protection du Moyen-Orient. Les nombreuses crises régionales et l'instabilité croissante de l'espace moyen-oriental aboutissent en juillet 1958, grâce à l'intervention militaire au Liban, à une démonstration de la puissance et de la détermination américaines. Les racines et le déroulement de cette crise, le sujet de cette étude, sont la conséquence directe des rivalités de puissance dont il a été question et de la définition d'une diplomatie plus active, sur un terrain qui se veut désormais américain.